Kontrollieren oder Steuern? Der Schlüssel zu einer guten Schieneninfrastruktur

In Medien und Politik wird gerne postuliert, die Deutsche Bahn – insbesondere die Infrastruktur – müsse besser kontrolliert werden. Daneben ist der Verweis auf die Schweiz (und inzwischen auch Österreich) Teil jeder routinierten Bundestagsrede oder Twitter-Post. Entscheidend an erfolgreichen Bahnsystemen ist jedoch weniger die Kontrolle, sondern die nach vorne schauende Steuerung.

Erfolg durch Anreize?

Ein wesentlicher Teil der bisherigen Lenkung und Kontrolle über die Deutsche Bahn und insbesondere deren Infrastrukturfinanzierung erfolgt durch Anreizsetzung. Die Idee ist, dass ein gewinnorientiertes Unternehmen einen Anreiz hat, vorgegebene Ziele dann zu erreichen, wenn bei Nicht-Erreichen Geldstrafen erfolgen. Durch die Gefahr für die Gewinnmaximierung soll das Management Maßnahmen zur Zielerreichung umsetzen.

Insbesondere ausgeprägt ist dieses System bei der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung. Diese regelt die Geldzahlungen für Ersatzinvestitionen im Bestandsnetz (also den Ersatz von kaputter Infrastruktur). Zuvor wurden diese Zahlungen jeweils einzeln aufwändig kontrolliert. Stattdessen erfolgt seit 2009 eine jährliche Zahlung von Geld. Der Erfolg wird mit Kenngrößen kontrolliert. Bei Nicht-Einhaltung der jährlich vereinbarten Zielwerte, sowie bei anderen Vergehen wie einer ungenügenden Datenbereitstellung, erfolgen Pönalen. Dadurch soll der Theorie nach ein Anreiz gesetzt werden, dass das gewinnorientierte Unternehmen sich an den Zielen orientiert und entsprechend handelt. Bei Abweichung von den Kennzahlen wird neben den Pönalen keine weiteren Aktion fällig, wie etwa eine Prüfung der Wirksamkeit der Maßnahmen oder eine Auskömmlichkeit der Finanzierung. Hier beiseite gelassen wird, ob die gewählten Kenngrößen überhaupt einen besseren Infrastrukturzustand abbilden.

Diese Idee eines Handelns nach Zielen durch Bestrafung bei Nicht-Einhaltung soll nach dem Willen von einigen Organisationen noch weiter ausgeweitet werden. Die Monopolkommission fordert in dem 9. Sektorgutachten nach §78 ERegG, dass die Infrastruktursparte bei unzureichender Qualität (also Ausfällen bei der Infrastruktur) Geld an die betroffenen Eisenbahnverkehrsunternehmen zahlen soll. Dadurch, so die Erwartung, erhält das ja allein nach Gewinn strebende Unternehmen, einen Anreiz für eine bessere Qualität der Infrastruktur. Außen vorgelassen wird dabei, ob es überhaupt im Wirkungsbereich des Management liegt, dass dieses Ziel erreichbar ist.

Es wird also deutlich: Die Idee, die effektive Mittelverwendung wie auch die Performance der Eisenbahninfrastrukturunternehmen rein nach Gewinnanreize zu steuern, ist sowohl beliebt als auch in Teilen schon in Anwendung. Sie ist auch vergleichsweise unaufwändig. Die Kenngrößen müssen auf Einhaltung geprüft werden, eine inhaltliche Befassung mit Problemen ist nicht unbedingt notwendig.

Für eine Abschätzung, ob solche Gewinnanreize überhaupt sinnvoll Sinn, sollte sich der Finanzfluss der DB Netz AG (jetzt DB InfraGO AG) überblicksweise angeschaut werden. Das Unternehmen hat eine signifikante Einnahmensquelle: Trassenpreise. Dazu kommen noch weitere mögliche Quellen wie der Verkauf von Bahnflächen (nicht kontinuierlich und auch nicht sinnvoll). Aber an relevanten Einnahmen: Trassenpreise (und Stationserlöse). Das sind circa 7-8 Milliarden Euro pro Jahr. Dazu kommen Bundeszuschüsse, für Erhalt, Neu- und Ausbau – aktuell auch gerne über Eigenkapitalerhöhungen. In den nächsten Jahren sind das circa 16-18 Milliarden Euro pro Jahr.

Seit dem 01.01.2024 ist die Infrastruktursparte in Deutschland zumindest dem Namen nach reformiert – die DB InfraGO ist gegründet. Damit geht, so zumindest nach Aussagen zum Beispiel von Bahnvorstand Richard Lutz, ein Stopp der Gewinnmaximierung der Infrastruktursparte einher.

Es stellt sich somit die Frage: Stellt eine Pönalisierung oder Reduzierung des Gewinns wirklich einen Handlungsanreiz für die DB InfraGO dar?

Dazu ist noch zu beachten, dass der formal erzielte Gewinn der DB InfraGO über den Gewinn- und Beherrschungsvertrag an die DB AG fließen, von dort über eine Dividendenausschüttung an den Eigentümer – dem Bund – und von dort über die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung wieder in das Unternehmen geht.

Würde jetzt also aus berechtigten Gründen eine Pönalisierung vorgenommen werden, wird der DB InfraGO Geld entzogen. Das würde entweder bei der Finanzierung der Infrastruktur fehlen oder der Gewinn reduziert sich. Da dieser Gewinn wiederum faktisch in die Infrastruktur fließt – steht dem System weniger Geld zu Verfügung. Wobei das Geld aktuell ohnehin im System Schiene verbleibt, somit also nicht verloren ist. Das verschärft jedoch die Frage: Wo entsteht hier ein Anreiz? Würde man das Geld dem System Schiene ganz wegnehmen, wäre die Frage: Was bringt es, einem an Geld mangelnden System, auch noch Geld wegzunehmen? Der Schieneninfrastruktur Geld zu entziehen, damit schneidet sich der Bund ins eigene Fleisch, schließlich will er ja ein funktionierendes Bahnsystem. Das System der Pönalen krankt, wenn der Eigentümer an tatsächlicher Verbesserung interessiert ist und ein entscheidender Faktor dabei die Mittelausstattung ist.

Das Pönalensystem würde vielleicht noch funktionieren, wenn das Unternehmen dann Ärger von seinen Aktionären bekäme, weil weniger Gewinn da ist. Die Aktionäre würden vielleicht einen Plan einfordern, wie solche unnötigen Verluste in Zukunft vermieden werden können. Er würde also steuernde Maßnahmen ergreifen. Und genau das könnte auch der Bund tun, dafür muss er aber sein Unternehmen nicht im Nachhinein pönalisieren. Er braucht einen strategischen Plan, der nach vorne schaut, lenkt und korrigiert – also steuert, und eine Organisation, die das Voranschreiten gemeinsam mit der DB InfraGO umsetzt.

Nach vorne steuern statt im Nachgang bestrafen

Genau eine solche nach vorne schauende Steuerung ist entscheidend für ein funktionierendes Bahnsystem: Statt das Management machen zu lassen, wissentlich nicht ausreichend Geld zu Verfügung zu stellen und im Nachhinein das Versagen mit Geldentzug zu bestrafen, braucht es eine Steuerung nach vorne.

Entscheidend ist dabei, dass der Bund zum einen genauer festlegt, was er von der Schieneninfrastruktur erwartet – in allen Dimensionen: Bestandsnetz, Sanierung, Ausfällen der Infrastruktur, Neu- und Ausbau oder Digitalisierung. Das Infrastrukturunternehmen wird dafür einen Preis nennen, den eine geeignete Stelle beim Bund auf Plausibilität prüfen müssen. Dann begeben sich beide Akteure gemeinsam auf dem Weg. Bei Abweichungen muss gemeinsam nach den Ursachen gesucht werden und diese abgestellt werden. Bestrafungen mögen irgendwelche menschlichen Bedürfnisse erfüllen, sie helfen in der Sache nicht

Der Bund plant ein solches Steuerungsinstrument, den sogenannten Infraplan. Die genaue Ausgestaltung bleibt abzuwarten. Für das erfolgreiche Gelingen braucht es jedoch noch eine zweite Komponente und die fehlt in Deutschland: Eine staatliche Organisation mit einem verkehrlichen Auftrag, die die Steuerung nach vorne gemeinsam mit der DB InfraGO übernimmt.

Elementar – Bundesbehörde mit Zielen

Das Eisenbahnbundesamt ist eine Behörde mit einer reinen Sicherheits- sowie Kontrollaufgabe:

• Sie sorgt für einen sicheren Eisenbahnbetrieb durch Genehmigung von Fahrzeugen und Infrastruktur.
• Sie kontrolliert die korrekte finanzielle Mittelverwendung für zum Beispiel den Neu- und Ausbau
• Sie kontrolliert die korrekte Planung von Eisenbahninfrastrukturprojekten, indem sie die Planfeststellung durchführt

Dazu ist das deutsche System sehr auf ein misstrauendes Gegenüber zwischen Bund (EBA) und DB ausgelegt.

An dieser Stelle darf ausnahmsweise Deutschland mit der Schweiz verglichen werden: In der Schweiz stellt das Bundesamt für Verkehr (BAV) diese Aufgaben sicher – und noch darüber hinaus: Sie übernimmt die strategische Infrastrukturplanung, in dem sie den Parlamentswillen zum Neu- und Ausbau in konkrete Ausbauschritte übersetzt und die Umsetzung sicherstellt. Das BAV stellt zudem sicher, dass auch die geplanten Verkehre tatsächlich gefahren werden. Kurzum: Das BAV stellt sicher, dass der politische Wille (in der Schweiz durch Volksabstimmungen sehr fest verankert) in viele pünktliche und fahrende Züge übersetzt werden (also indem die Verkehrsverlagerung stattfinden kann).

Deutschland braucht keine Behörde, die nur mit spitzem Stift die korrekte Abrechnung jeder Schraube bei einer Neubaustrecke kontrolliert. Es braucht eine Behörde, die die DB InfraGO kritisch, aber mit klarem Zielauftrag steuert. Die verkehrliche Ziele in Pläne übersetzt und die zielgerichtete Ausführung dieser Pläne sicherstellt. Gemeinsam mit der DB InfraGO.

Auch Österreich verfügt über ähnliche Strukturen, hier mit der Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft (SchiG), die sich selbst so beschreibt: Sie sind eine „zukunftsorientierte Dienstleistungsorganisation, die proaktiv Lösungen für eine nachhaltige Mobilität anbietet, entwickelt“. Ein solcher Satz als Beschreibung für das deutsche Eisenbahnbundesamt? Vielleicht wird es an dieser Stelle mit dem Prädikat „nicht zutreffend“ belassen.

Beide Systeme – Österreich und Schweiz – haben also bundeseigene Strukturen, die auf Augenhöhe proaktiv den Sektor und insbesondere die Infrastruktur steuern. Die nicht nur hinter der DB InfraGO hinterherläuft, im Nachhinein wieder Geld zurückgefordert und daher nur auf Fehler kontrolliert (und das auch nicht erfolgreich). Stattdessen ist ein entscheidender Faktor für ein funktionierendes Bahnsystem eine nach vorne schauende Steuerung mit Akteuren auf Augenhöhe.